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报告称北京应弱化户籍福利 明确外来人口落户条件

2014-05-27 14:35:22 来源:光明日报 我有话说
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    实现京津冀协同发展,是一个重大国家战略。推动京津冀协同发展,绕不开北京城市发展和未来人口空间布局的问题。近二十年来北京人口不断膨胀,屡屡突破设定的调控目标,北京人口调控的难点在哪里?北京的资源环境能够承载多少人口?北京的人口调控该怎样进行?这些问题备受社会各界关注,本篇调研报告对北京人口调控的相关问题作了较深入的分析和回答。

    编者按:

    推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径,是推动区域协调发展的有力支撑,是扩大内需和促进产业升级的重要抓手,对全面建成小康社会、加大推进现代化具有重大现实意义和深远历史意义。2013年底召开的中央城镇化工作会议、今年3月公布的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》对推进新型城镇化做出了战略部署。从本期起,《光明调查》将陆续刊发系列调研报告,聚焦新型城镇化建设中的重要问题,敬请关注。

    北京人口的持续快速增长引人瞩目。2013年北京人口总量达到2115万。从2000年到2013年,北京常住人口年均增长接近60万,总人口增加了752万。

    国家发改委城市和小城镇改革发展中心长期关注中国城镇化和城市发展,最近围绕京津冀协同发展,与北京市相关部门联合开展北京城市发展研究,通过实地调研、专家座谈访谈等形式获取了大量资料,同时结合北京及国际典型国家特大城市发展数据资料,完成了专题研究报告。本文拟在此研究的基础上对北京的人口调控问题做一分析。

    分析北京人口持续增长的各种因素,可以发现,人口向北京集中的直接原因有两个方面:一是北京通过强大的行政优势集中了大量的优质资源,由此吸引了大量市场资源的进入,带来了较多的就业机会。二是北京可以通过行政力量来保持基本公共服务品的低价格,与周边城市相比,北京的公共服务资源更为优质,生活成本并不高。只要继续保持这种行政对资源集聚的优越性,北京市人口增长的势头就不会减弱。未来北京市人口调控政策,应当充分尊重城市发展规律,通过行政和市场的方式在地理空间中加以疏导。

    北京人口增长的特点和面临的难题

    对北京人口发展数据进行分析,可以发现北京人口发展呈现以下主要特点:

    1.人口呈加速增长态势。1995-2000年、2001-2005年、2006-2013年,北京人口分别增长了112.5万人、152.9万人和513.8万人,年均增速分别达1.74%、2.65%和4.06%,北京人口加速增长态势明显。

    2.近郊区人口快速上升。2012年北京主城区、近郊区、远郊区人口分别为1227.7万人、554.4万人和287.2万人,分别较2005年增加了274.5万人、229.8万人和27万人。主城区和远郊区的人口比重在下降,而近郊区的人口比重上升了5.7个百分点。

    3.职住分离现象加剧。在人口开始向近郊区迁徙的同时,就业仍在向主城区集中。经济普查数据显示,2008年北京主城区集中了73.74%的就业岗位,比2004年第一次经济普查时提高了1.27个百分点。就业和人口居住在空间分离状况进一步加剧。

    4.户籍居民和外来人口间存在公共服务不均等的现象。2013年,北京外来人口总量已达802万人,占人口总量的37.9%。外来人口在子女教育、住房保障等方面在与户籍居民享受公共服务方面有较大差异,公共服务的不均等需要引起足够重视。

    如果与欧美等发达国家的特大城市人口发展情况进行对比,可以发现,北京人口快速增长符合城市化和城市发展的规律,但北京人口快速增长,面临着一系列的客观难题:

    一是面临“速度快、时间短、规模大”的难题。纽约、伦敦、东京等城市人口规模都经历过快速增长时期,三个城市人口规模的快速增长分别持续了50年、50年和20年,人口增量分别为502万、390万和513万,而北京在2000-2013年的13年间,人口增长了752万。短期内人口总量快速膨胀,使发展中的一些矛盾更加显性化。相对来说,纽约、伦敦等城市人口虽然也经历了快速增长时期,但是其持续时间更长,人口增长所带来的一系列矛盾,可以用较长时间来缓解。北京城市人口在一个较短的时间内出现了总量的快速膨胀,留给北京解决人口增长所带来问题的时间太短,这在很大程度上使一些发展中的矛盾更加突出。

    二是面临人口基数大的问题。当前中国人口已经达到13.5亿,中国每年城市人口的增长近2000万。作为首都,人口众多是北京发展所必须面临的基本市情。纽约、伦敦和东京在快速增长时期,所在国的人口仅为5016万、2226万和8411万。北京的发展,面临中国城镇化的快速增长,以及中国人口总量庞大这一客观事实。

    三是北京还将长期面临多元人口进入的现实。由于优质公共服务资源集中,具有吸纳高学历人口的基础条件,未来高素质人口将会继续在北京集聚。但值得注意的是,北京发展还要面临中国整体经济发展水平与发达国家还有较大差距的现实,特别是在城镇化高速发展时期,还面临着周边大量农村人口进入城市的现实。北京城市规模的扩张,城市基础设施建设投资力度加大,北京庞大的人口对不同类型服务业的强劲需求,客观上也需要大量外来人员进行补充。因此可以预料,北京将长期面临多元人口的进入、现代产业与传统产业并存的局面。

    北京人口为什么会不断膨胀

    人口流入北京,与北京拥有较多的就业机会、优质的公共服务和较低的生活成本息息相关:

    1.北京的收入水平远远高于周边地区。河北、河南、山东等省是北京的主要人口输出地,来自这三个省人口占北京外来人口总量的40%以上。北京与这些主要人口输出地区的收入差距在扩大,1996年北京城镇单位就业人员平均工资分别是河北、山东、河南的1.8倍、1.6倍和1.9倍,到2012年已经扩大到2.2倍、2倍和2.3倍;在人均财政收入方面,北京与这三个省的差距从1996年的5.1倍、4.3倍和6.8倍,变化为2012年的5.6倍、3.8倍和7.4倍,除山东的相对差距略有缩小外,河北与河南的差距进一步在扩大。

    2.相对周边城市,北京外来人口生活成本较低。将北京与外来人口输出省及其省会城市作对比发现,北京各项生活成本水平相对较低。北京的一档电价,分别比石家庄、济南和郑州低8%、14%和13%,而天然气价格分别低15%、15%和9%(由于济南天然气价格数据缺失,我们使用青岛价格进行替代)。从物价上涨看,北京1995-2012年的食品平均物价指数为104.96,分别比河北、山东和河南低0.14、0.25和0.65。从物价数据来看,北京相关物价水平并不高,部分物价甚至要低于周边。从物价指数变动来看,相比河北、山东与河南,北京物价指数最低,这意味着北京物价涨得慢。而从居住来看,根据我们的调研,城市地下室和城乡结合部农民出租屋为外来人口提供了廉价的住房,租住农民出租屋的支出大约占农民工收入的15%-25%,居住成本并不高。

    3.北京的公共服务水平全国最好。北京的人均财政支出分别是河北、山东和河南的3.3倍、3.1倍和3.6倍,这使得北京的公共服务水平远高于这些地区。北京集中了全国最好的大学、最好的医院等优质资源。全国排名前50位的大学中,有9所在北京;按综合实力排名的前20所重点中学中,北京占6所;北京有51所三级医院,约占华北地区三级医院总数的24%。优质公共资源的集中分布和较高的公共服务水准,直接影响外地高收入群体到北京集中,也间接带动了就业机会的增多。

    从经济社会发展趋势来看,北京仍将持续吸引人口的聚集:

    1.北京经济远高于全国平均水平的态势将继续保持。从国际经验看,发达国家首都区(或发展水平最高的地区)人均GDP水平大致为全国水平的2倍(2000年前后数据)以内,比如东京为1.82倍,伦敦(包括内伦敦和外伦敦)为1.5倍,巴黎约为1.5倍,德国人均GDP水平最高的汉堡地区为全国平均水平的1.6倍。巴西里约热内卢和印度新德里情况有所不同,分别为全国平均水平的1.38倍和2.5倍。2000年北京人均GDP是全国平均水平2.62倍,到2010年降低为2.5倍。随着经济发展水平提高,区域均衡发展是总体趋势,最发达地区人均GDP水平与全国平均水平差距一般会不断缩小。发达国家最发达地区人均GDP基本不超过全国平均水平的2倍,而北京与全国平均水平仍有2.5倍的差距,区域差距是客观存在的,北京对外来人口的吸引力仍然是巨大的。

    2.就业、收入的吸引力继续存在。2007年以来,北京固定资产投资对就业的带动均高于全国水平,这也是北京吸引人口快速膨胀的重要原因。2007年,北京万元固定资产投资创造的新增就业仅略高于全国水平,但到2011年,这一数据已是全国的2倍。未来,随着北京产业结构的进一步调整,以三产为主的产业结构,其就业带动能力更强。北京城镇居民可支配收入与全国平均水平的绝对差在扩大。2005年北京城镇居民比全国平均水平高7160元,到2013年已扩大为13366元。期间,虽然相对差在缩小,但绝对数持续扩大。

    3.行政调配资源的能力依然强大。北京作为首都,具有无与伦比的行政调动资源的能力,在农产品、水、能源等方面,北京都在全国范围内优先予以保障,保水、保电、保气、保农副产品等应急措施趋于常态。例如,近几年每年从周边区域调入2亿立方米的应急用水,每年用电高峰期对北京周边限电等。在行政调动各类资源能力的背后,也包含了对北京的价格补贴,在以国家财政投入为主实施的调水工程中,作为受益者之一,北京仍能享受较低水价。

    4.高房价和交通拥堵不会成为阻碍北京人口增长的因素。北京高房价是北京优质公共服务资源高度集中以及主城区土地资源稀缺性等因素的体现。优质资源吸引了高收入人口进入,进一步抬高了北京的房价。外来人口的住房问题主要通过各类出租屋来解决。户籍人口中的中低收入人口的住房主要依赖于保障房和出租房,高房价对他们影响有限。

    浓缩式的人口膨胀和汽车增长,加大了快速城市化进程中北京交通问题解决的难度。认为交通拥堵是属于严重“城市病”,实际上只是从相对富裕阶层的角度来理解和认识“城市病”。很多人对高房价和交通拥堵的不满,是因为他们作为后发城镇化国家,却向发达国家攀比并以其作参照系,要求北京在十几年内解决发达国家城市上百年才能解决的“城市病”问题。

[责任编辑:马欣]
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