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让“城市看海”不再来

2015-08-18 09:21:29 来源:中国政协 李香钻我有话说
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 入汛以来,从南到北,由东至西,暴雨给一座座现代化城市留下了深刻烙印:街道成河、汽车没顶、交通堵塞、人员伤亡……“下水道瓶颈”、“逢暴雨必涝”,已经成了不少城市普遍存在的难题。7月28日,李克强总理在国务院常务会议上痛批“城市看海”现象,强调大力推进城市地下综合管廊建设,扩大公共产品供给,提高城镇化质量。

城市暴雨洪涝灾害趋于常态化,已经成为威胁公共安全的重大问题。据统计,近三年来,中国平均每年都有100多个城市受到外洪内涝的威胁,2012年有184座城市发生内涝,2013年234座城市内涝,2014年125座城市内涝。这一严峻的现实,不断警示我们城市生活的另一面:拥抱了现代与繁华,也必然面临风险与挑战。能否克服“逢雨必涝”的城市顽疾,不仅关系着城市安全水平和城镇化发展质量,更体现了政府城市治理的能力、责任与担当。那么,中国怎样才能告别“城市看海”?

根子在天 问题在人

暴雨过后,座座“水城”骤然出现,原因何在?

无疑,天灾是造成城市内涝的重要原因。“特别是今年以来,厄尔尼诺发展持续加速,已对我国近期气候产生明显影响。”全国政协委员、中国气象局副局长宇如聪介绍,当前的厄尔尼诺事件已经持续了14个月,并进入到第15个月,预计将至少持续发展到2015/2016年冬季,强度将达到强厄尔尼诺事件标准,有可能成为1951年有系统记载以来持续时间最长的厄尔尼诺事件。

“我们目前拥有的科技手段和经济实力虽然比以往更加强大,但我们仍然无法完全预测和控制灾害的发生。各级政府应不断强化灾害风险管理,像重视经济发展一样重视城市内涝等灾害防御工作。”宇如聪说。

可是,雨一直下,从古到今,从中到外,为什么只有近年的中国年年涝、连连涝?不少学者认为,内涝根子在天,问题在人。

———与城市化进程过快有关。九三学社中央一份提案就指出:随着我国城市化进程加快和社会经济迅猛发展,城市建设规模逐步增大,市区建设用地日益紧张,城区内湖泊、池塘等天然蓄水场地越来越少,水泥屋顶和路面等不透水面积越来越多,城市自然的滞洪调蓄能力越来越小。同时,城市建设与旧城改造不能同步,城区地下管网及排水河系建设不配套,城区排灌、雨污不分,城市防洪排洪能力弱,导致大雨大涝、小雨小淹,带来巨大损失。

———与城市规划不科学有关。“许多城市制订城市规划时偏重对大江大河洪涝灾害的预防,忽视了对强降雨引起城市内涝的预防,对防治城市内涝灾害所定的标准很低,不能适应经济和社会发展的需求。”全国政协委员、北京市市政工程设计研究总院副院长刘勇认为,我国大部分城市都位于平原或盆地之中,虽然市区面积并不大,但周边广大面积的山区集雨都汇入城市排洪通道,若遇强降雨,由于市区排涝标准低,极易发生城市内涝。一些城市在制订排涝规划中,排涝标准仅为“五年一遇内河不漫溢”。

———与认识上的偏差有关。在破解城市内涝顽疾的道路上,或许最缺的不是资金和技术,而是要矫正城市管理者重“面子”轻“里子”的畸形政绩观。全国政协委员、九三学社安徽省委主委赵韩通过调研发现,本应得到高度重视的城市水利工作,却处于“灯下黑”的境地,城市涉水管理部门众多,但缺乏真正将其作为中心工作管理的部门。在城市规划、建设与管理中往往被忽视、漠视,不把涉水事项当成问题或当成重要事项,工作排序靠后甚至予以牺牲。城市建设中看重的往往是城市的高楼林立、街道宽阔、广场气派的“面子”,以及城市土地出售带来的经济利益。对城市供排水、污水处理等“良心工程”缺乏深谋远虑,直到水患灾害频繁光顾时才得以警醒。 ……

某种程度上说,城市内涝的频发,正是现代社会风险性的一个集中体现。回顾世界历史经验可以发现,各国在城市化进程中总会遇到形形色色的环境问题、社会问题和工业化并发症。对中国而言,不仅有台风、洪水、暴雨等传统灾害的侵袭,也有与城市建设、工业发展、社会治理等密切相关的非传统灾害。二者一旦交织在一起,就会使得风险之翼扑腾得更为猛烈。

综合管廊 地下“革命”

城市,有看得见的繁华,也有看不见的根基。城市是否宜居,不能只看地表的建筑,还要看它的地下如何。李克强总理指出,“我们的城市亮丽光鲜,但地下基础设施仍是短板。‘面子’是城市的风貌,而‘里子’则是城市的良心。只有筑牢‘里子’,才能撑起‘面子’。”

补齐“里子”的短板,让看不见的“地下管廊”重新构筑城市的“良心”,不仅是破解内涝顽疾的必由之路,更是事关民生的百年大计。

被称之为开启中国“地下管线革命”的地下综合管廊建设,被人们寄予了厚望。在全国政协委员、内蒙古自治区住房和城乡建设厅副厅长揭新民看来,这一创新之举,意味着今后城市建设重心将从地上设施建设向地下设施建设和地下空间开发利用转移。“这样做不仅可以逐步消除‘马路拉链’、‘空中蜘蛛网’等显见的问题,用好地下空间资源,提高城市综合承载能力,满足民生之需,而且可以带动有效投资、增加公共产品供给,提升新型城镇化发展质量,打造经济发展新动力。”

目前,住房和城乡建设部会同财政部确定了包头等10个城市为地下综合管廊建设试点城市,计划3年内建设地下综合管廊389公里(今年开工190公里),总投资351亿元。住房和城乡建设部副部长陆克华介绍,下一步,住建部将以五项具体举措推进城市地下综合管廊建设:一是抓紧编制规划,建立项目库。二是明确建设要求。城市新区、各类园区、成片开发区新建道路要同步建设地下综合管廊,老城区要结合旧城更新、道路改造、河道治理等统筹安排管廊建设。三是加强入廊管理。已建设管廊区域,所有管线必须入廊,管廊以外区域不得新建管线。既有管线应逐步有序迁移至地下综合管廊。四是保障管廊质量,建立终身责任和永久性标牌制度,确保工程质量和安全运行,接受社会监督。五是创新投融资机制。

全国政协委员、北京科技大学电子信息系主任王志良建议,国家应成立地管局,综合系统的利用科学手段统筹管理“地下问题”;加大《城镇排水与污水处理条例》实施力度,让各地结合本地区的实际将城市排涝标准、合理布局排涝设施、确定排涝措施等细分后以法律法规形式固定下来,从制度层面解决城市内涝。

为避免地下管线的产权不清、权责不明,全国政协委员、民革中央监督委员会副主任陈清华建议,对地下管线开展普测,普测费用可采取政府与管线单位三七分摊的办法,先试点,再全面铺开;普测成果移交城建档案馆,建立电子管线图,所有管线权属单位信息共享,实施动态管理;新开工项目开工前应到城建档案馆查询地下管线资料,否则不予办理规划审批等相关手续;新建地下管线工程应及时移交档案,将新管线资料补充输入电子管线图,便于管理和查询。

海绵城市 蓄排结合

当前,“海绵城市”的概念,正走入中国城市治涝的视野。所谓“海绵城市”,就是通过一系列城市设施的建设与合理规划,让城市像海绵一样,将雨水吸收、过滤,并收集储存起来,进行合理利用,比如城市绿化、冲洗街道、消防储水等等。“城市内涝原因是多方面的,地下排水管网只是其中之一,靠无限制扩大管网解决内涝问题是不现实的。我们正在大力推进海绵城市建设,通过渗透、收集雨水,尽量避免产生大的汇流,再加上必要的地下排水设施来解决内涝问题。”陆克华副部长如是说。

2014年11月2日,住房和城乡建设部印发《海绵城市建设技术指南》,这意味着今后我国城镇排水防涝系统的建设将不再以“修大管子”为主,建设理念将发生彻底转变。今年4月,财政部、住建部、水利部联合发文,公布了首批包括厦门、济南、武汉等16个城市的“海绵城市”建设试点名单。有媒体也将今年称为中国“海绵城市”建设的元年。

建设海绵城市,首先要有“海绵体”。城市“海绵体”既包括河、湖、池塘等水系,也包括绿地、花园、可渗透路面这样的城市配套设施。雨水通过这些“海绵体”下渗、滞蓄、净化、回用,最后剩余部分径流通过管网、泵站外排,从而可有效提高城市排水系统的标准,缓减城市内涝的压力。

赵韩委员建议,在城市中的各类广场、停车场、非机动车道、人行道等的建设或改建中广泛采用生态透水材料铺设,推广生态透水地面和透水式排水沟渠,变刚性城市为柔性城市,以降低城市的地表径流系数,从源头上减少雨洪量。

另外,城市的河沟塘湖是城市的重要“器官”,需要爱护,不得随意“割除”。在进行城市建设时要保留城市内原有的河流、湖泊、洼地及排水通路,不得任意填埋和淤塞。必要时应开挖人工湖和运河,还水以空间。

把雨水留住用好,是海绵城市的目标之一。美国、德国、日本和澳大利亚都通过政府立法的方式实现了雨水的收集和综合利用。雨水收集和综合利用产业在国外发展也较为成熟,已经形成了数千亿元的市场规模。

王志良委员认为,应充分认识城市雨水的水资源利用、防洪和生态保护的多重功能,在有关法规中应对城市建设项目提出明确的雨水利用要求,明确提出城市规划必须包含雨水利用规划,为雨水及洪水的调蓄、利用留下足够通道和空间,强制规定新的建设项目必须同步设计建设雨水利用设施,老的项目也应逐步改造。制定鼓励雨水利用的政策,尤其是建立激励机制,如对雨水利用设施进行补贴等。

据了解,海绵城市建设投资约为每平方公里1亿元—1.5亿元,而这数据也让外界产生建设成本是否会过高的想法。专家认为,海绵城市建设注重对天然河道、湖泊、湿地、坑塘、沟渠的保护和利用,可以大大减少建设排水管道和钢筋混凝土水池的工程量。同时,海绵城市建设注重利用适宜当地的生态化设施,如植草沟、雨水花园、雨水塘、多功能调蓄水体等,这些设施可以与园林景观相结合,与城市绿地和景观水体相结合,“净增成本”较低,从长远看,非但不会增加城市建设投资,反而会节省成本。

全国政协委员、仁创科技董事长秦升益建议,突破传统投资模式对建设海绵城市的资金束缚,利用资本市场,更大规模地筹集社会资金,将产业资本和金融资本有机结合,为海绵城市建设提供资金保障;提高财政奖励额度,对采用我国自主创新成果实现科技进步、降低工程造价并有效改善生态、实施海绵城市建设的单位,在已有奖励政策的基础上,给予对采用自主创新产品总金额20%-30%的财政奖励;组织对示范城市、示范工程验收,并总结成功经验,形成集“产品、工程设计、施工和验收”于一体的海绵城市标准体系,以利于在我国全面大规模推广。

防范未然 不抱侥幸

宁做百年一遇的打算,不抱百年一遇的侥幸。把功夫放在平时,防范于未然,方能在暴雨来临时化险为夷,最大限度地减少损失。

功夫放在平时,就要居安思危,时时刻刻绷紧应对内涝等灾害那根弦。全国政协委员、致公党上海市副主委蔡建国建议,作为管理方的相关政府部门时刻要有安全风险防范意识,切忌思想麻痹,对可能发生的风险事先评估,预防和应对准备充足,如设置疏散通道、布置警力和保安等。在有针对性地完善各类突发事件应急预案的同时,通过平时加强实际演练来提高公众防范意识,发现并解决问题。

功夫放在平时,就要重视法治。美国早已有强制性防城市内涝的法律,如科罗拉多州、佛罗里达州和宾夕法尼亚州分别制定了《雨水利用条例》。这些条例规定,新开发区的暴雨洪水洪峰流量不能超过开发前的水平,城市新开发区域必须实行强制的“就地滞洪蓄水”。

反观我国,城市内涝防治整体上处于无法可依的状态。1998年开始实施的《中华人民共和国防洪法》,仅规定“城市防洪规划要纳入城市总体规划”、“城市人民政府应当加强对城区排涝管网、泵站的建设和管理”。“虽然该法的立法目的是指向防洪,但是,该法适用的重点领域是江河湖海的防洪,对于城市内涝这种新型水灾没有专门条款加以规定。”全国政协委员、九三学社福建省委会副主委林绍彬建议,从立法上完善城市安全运行中的各个环节、各种行为,补充对一些新生的城市潜在危机因素相关立法上的欠缺,制定和完善法规、规章、规范和标准,使城市安全管理方面有法可依、有章可循、有标可对。

功夫放在平时,就要不断提高政府治理能力。电子地图、气象雷达技术、计算机技术……这些现代技术手段完全可以为城市排涝的精细化管理提供精准参考。借力现代技术,搭建数字化管理平台,在国外城市管理中也有很成熟的经验。英国2009年4月11日成立“洪水预报中心”。该中心综合利用气象局的预报技术和环境署的水文知识,就强降雨可能引发地表水泛滥风险发布预警。该中心强降雨预警向郡一级发布,并帮助地方相关部门和机构应对洪灾。

在全国政协委员、民盟中央副主席郑惠强看来,大数据技术具有定位、搜索、挖掘和深度分析功能,可以为预警分析提供科学方法,而网格化管理技术则把活动区域划分为一个个网格,依托统一的城市数字化管理平台对网格实时巡查,主动发现问题,实现应急处置。因此,运用大数据和网格化技术保障城市公共安全,同时又不干扰城市正常运转和市民正常生活,是比较经济、科学和可行的选择。为此,他建议,构建基于大数据和网格化技术相融合、相支撑的城市公共安全管理平台,按照统筹兼顾、先行先试的原则做好统一规划,实现协同管理。

功夫在平时,就要动员全社会积极参与。“应对城市内涝,人人有责,要构建全体居民参与防灾减灾的文化氛围。”全国政协委员、民建海南省主委施耀忠呼吁,要深入城镇的社区、企业、学校等基层单位和灾害易发地,普及防灾减灾法律法规、各类灾害基本知识和防灾避险、自救互救等基本技能,提升防灾减灾应对能力;引导每个家庭、每位成员关注各类灾害风险,参与防灾避险应急演练和防灾减灾应急救援,增强居民的防灾减灾意识。

我们期待,告别“城市看海”不是梦!

[责任编辑:芸子]
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